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西方议会在公共外交中的四种角色

2011-11-10 16:02 作者: 周庆安

    议会作为国家政治体制中的一个重要机构,在公共外交中发挥着积极的作用。从公共外交政策的立法制定到成立专门公共外交的机构,再到参与公共外交活动的决策和拨款,甚至自身也从事着公共外交活动的实施,议会的四种角色在公共外交全程中得以体现。提升我国人大、政协的公共外交话语权,通过立法机构进一步推行公共外交,是我国总体外交新的工作方向。

    无论是在公共外交的传统定义中,还是在“9•11事件”之后公共外交再度复兴的热潮中,议会作为国家政治体制中的一个重要机构,都被认为应该发挥积极的作用。尤其是在目前公共外交投入比较大的西方国家,议会从公共外交政策的制定开始,到评估公共外交的效果,全程参与了公共外交工作。

    从根本上说,议会在公共外交中的作用,其实是一个国家政治机构多种面孔、多个声音、一种目标的体现。而基于议会不同的地位和角色,他们在公共外交中扮演的角色也有许多不同之处。近年来,在美国政府责任办公室(Government Accountability Office,简称GAO)的报告中,议会的角色被反复提及。这个机构主要是关注、研究和评估美国在全球几乎所有正在开展和即将开始的行动。2009年,在奥巴马上任伊始,GAO评估了当前美国最重要的13项工作,其中排在第五位的是“提升美国的海外形象”。GAO同时敦促奥巴马政府和第111届国会:要通过公共外交改变美国形象,就不能仅仅只靠国务院的努力,需要五角大楼,美国前外交官组成的公共外交委员会(Public Diplomacy Council)等的共同努力。而这其中,国会应当发挥必要的协调和推进作用。

    然而议会的作用远不止协调推进。从根本上说,议会在公共外交中的作用是全程的。议会机构、议会成员、议会渠道都是公共外交的元素。但是如果我们分析和归纳以美国、英国和法国为代表的主要西方国家,我们会发现,在议会层面上,公共外交工作的比例和分量甚至超越了传统外交工作。一方面是因为传统外交有一定的专业性,需要专业部门来完成;另一方面是议会的群体在对外工作中,既针对对象国议会,也针对对象国的民众。而我们长期谈到“议会外交”其中有很多工作实际上也是公共外交涵盖的范畴。2010年3月,马特•阿姆斯特朗(Matt Armstrong)在其相关的论文中,也专门对议会的公共外交作用进行了阐释。他认为,多年来美国国会在公共外交中拥有的权力,甚至超过了具体的实施部门。

    从根本上说,西方一些国家的议会在公共外交工作中的主要内容包括四个方面。

    首先,立法是议会参与公共外交的重要活动。确定一个国家公共外交活动的法律依据,并且为公共外交提供必要的法律保障,这是不少西方国家议会在公共外交中明显的作用。在美国的公共外交历史上,曾经通过立法的形式,对公共外交的范围进行过限定。我们现在看到的1948年史密斯—穆特法案,就是当时通过参议院立法确认的。这之后,包括美国之音在内的对外宣传机构,都被规定不得在国内落地播放。就在最近,2009年2月4日,美国第111届国会提出了H.R909号议案,专门针对外交工作中的公共环节,其中具体要求在世界各地向公众加大投放宣传美国文化、社会、价值观和历史的电影。

    议会在公共外交活动中的立法,能够确保公共外交决策中议会的话语权。公共外交是一个需要多个部门协调完成的工作。立法环节是主导,能够最有效地使公共外交成为有法律法规依据的对外活动。议会通过这个环节,体现了民众选出来的代表,有权力决定公共外交活动的方式和方法。这本身对于民众来说,是一种公共外交的教育;对于国家来说,则提供了民意的支持和保障。

    其次,不少国家的议会在公共外交活动中,往往成立专门的机构,担当顾问和指导的作用。在美、英、法等国的议会中,都有这样的机构。比如英国有专门的英国理事会(British Council),美国2007年成立了专门的公共外交顾问委员会。美国的这一顾问委员会由国会议员、国务院官员组成。作为一个联席会议机构,每一位人选都经过总统确认。这个顾问委员会不仅仅是顾问而已,他们不定期地召开相关的研讨会,并且出台相应的年度评估报告对公共外交工作进行评估。这个公共外交顾问委员会定期要向参众两院的外交政策委员会报告具体的工作执行情况,并且接受参众两院外交政策委员会的指导。

    议会中的公共外交顾问机构,能够建立在超越部门的层面上,更多地关注公共外交的政策制定、方向选择和战略导向。同时,这也使得议会多了一个渠道,直接观察和参与到公共外交活动中。比如在911事件之后,不少美国议员到各个智库中发表演讲,或者参与公共外交的论坛活动,介绍观点,征求意见。这些智库的意见,很多都从年度的GAO报告或者后来公共外交顾问委员会的报告中体现出来,比如著名的“Changing Mind, WinningPeace.”

    再次,参与公共外交活动的决策和拨款工作。我们最为熟悉的海外学者交流计划——美国“富布莱特”学者计划,其缘起就是美国参议员富布莱特倡导的。这个由政府资助的国际教育交流项目开始于1946年,它通过50个负责机构在155个国家和地区运作,已有超过29.4万的学者、教育者、研究生和专业人士参与交流。目前年度拨款都以国会为主。例如2009财政年度,美国国会为富布莱特计划投入拨款为2.349 亿美元。由于国会在公共外交的部分项目上有拨款裁定权,美国国务院和各个机构的公共外交活动,都要经过国会游说和审定这一关。这也使得,2008财年美国在公共外交方面的预算投入为358亿美元。当然,也有一些国家的公共外交拨款是通过外交部门实现的,比如2002年,法国用于对外文化交流活动的总经费高达13.5亿欧元,其中80%来自于外交部,8.2%来自于教育部,旅游部和文化部分别居第三和第四位。但是这些预算,都要经过国会的预算审查。

    议会通过拨款的方式,其实不仅仅是给公共外交提供经费。更重要的是,在公共外交这个工作中,得到议会的支持,就有可能得到民众更加广泛的支持。西方一些国家议会成员比起政府公务员来说,有更多的机会接触选区的民众,他们带动了民众的对外交流热情。这些预算的解释、辩论,其实本身也是一种重要的公共外交教育。

    最后,议会本身也是公共外交活动的主要实施者。议会实施公共外交的方式是多种多样的。从议员出外访问,到邀请各个相关领域的人士访问本国,甚至出席听证会,本身都能够成为公共外交的重要舞台。值得关注的是,目前不少国家的议会有专门的交流和访问计划,甚至会从对象国邀请农民到本国和民众进行交流,也会在涉及其他国家或者他国企业的听证活动中提请外国企业法人出席。这些年来,这种在议会层面上形成的交流日渐增加。议会成员虽然不是职业外交官,但是在国际关系的人权、宗教等各种方面有较大的舆论影响力。议会作为大众媒体非常关注的立法机关,其本身的态度和报告,也有很重要的公共外交成分。回顾我国的外交工作,近年来总有不少国家议会的报告或者法案严重伤害了我国民众的感情,同时更在国际舆论中形成了对我国形象的负面看法。这些年来我国常常遭遇到的人权、贸易、宗教非难,其实有很多都是在西方国家的议会形成的。这些报告或者议案,虽然在行动上本身的杀伤力不大,但是在舆论上能够主导国际看法。有些议员在访问其他国家的时候,利用公开演讲和访问学校、议员、平民区的机会,宣扬本国理念,甚至通过提供援助贷款等方法,影响对象国民众对本国的看法。这些行为都符合公共外交的界定。

    当然,西方国家议会在公共外交活动中的角色和非政府组织或者外交部门都不一样。一个国家的议会,并非一个专门的公共外交机构,议会内部也会有观点的分歧和党派的区别。但是一个议会仍然代表着国家利益。无论内部的争论多么激烈,但是在对外交流中,仍然以自身的价值观、政策和文化作为交流对话手段。

    周庆安:本刊编委兼编辑部副主任,清华大学国际传播研究中心研究员、公共外交研究室主任。

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