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跨国公司公共外交的三大功能

2012-03-16 15:02 作者: 余万里

20世纪70年代以来,跨国公司不仅成为世界经济领域的主要行为者,而且在国际政治领域的角色和作用也日渐显露出来。跨国公司在公共外交领域的角色和作用不容忽视,具体而言,其功能主要表现在三个方面:政治动员、议程塑造和信息沟通。

相互依赖的国家间关系更多地会表现为在政策互动基础上的政治讨价还价过程,在此过程中,跨国公司能够发挥其独特的公共外交功能:首先,跨国公司可以通过政治动员改变外交政策的国内政治基础,从而影响决策者的立场和行为;其次,跨国公司可以通过游说、宣传,甚至贿赂等方式塑造政策议程,从而营造对其有利的政策环境;最后,跨国公司凭借其信息资源和特殊地位,可以在国家间发挥独特的信息沟通的作用。

政治动员:影响政府外交政策

在相互依赖的国家关系中,两个国内社会之间的联系增加,利益的交汇点也因此增多。相互依赖加剧了国家利益的分化和多元化,任何一项外交政策对国内不同阶层和不同利益集团的影响各不相同。在这种利益多元化的情况下,各个利益集团都会争相提出自己的对外政策目标,并在外交决策过程中施加自己的影响。这就构成了罗伯特•帕特南所说的“第二层次”的博弈,并通过这个过程形成了外交政策的国内基础,即“获胜集合”(Win- set )。帕特南认为,一个国家在国际谈判中“赢面”的大小取决于三方面的因素。第一,国内各集团的权力、偏好分布以及可能形成的联盟关系。第二,国内政治制度以及国家能力和国家的自主性。第三,政治家的才能和谈判策略。

“赢面”的塑造通常需要政治动员,利益只有通过表达才能转化为实际的政策。当今世界各国的外交政策制定都是一个相对封闭和集中化的过程,决定政策的通常是一小撮精英人物,他们不可能全面地考虑和照顾到国内方方面面的利益和需要。而且精英政治的天然倾向是排斥社会大众的影响。在这种情况下,任何利益集团为了维护自身的利益、追求自己的目标,就必须通过一定的政治手段施加影响。我们把利益集团为达到特定目标而发动的一系列政治活动定义为政治动员。利益集团政治动员的强度直接决定了外交政策的“赢面”。美国布鲁金斯学会的詹姆斯•林赛发现,决定外交政策的一条基本政治规则是:“真正重要的不在于问题双方支持者的人数有多少,而在于某一方支持者的立场有多么坚定”“政治与生活中的其他领域一样,爱哭的孩子有奶吃。”

在这里,政治动员的概念是相当宽泛,政治动员的手段也是多种多样的,既包括集会、结社、广告、游行等街头政治,也包括游说、政治捐款、贿赂等幕后政治,其核心是利益集团发现并表达自身的利益需要并影响决策的过程。在竞争对外政策影响力的舞台上,各种利益集团还会采取合纵连横的结盟政策,决策者出于自己的利益和考虑也会与某些利益集团结成朝野同盟。在同国内其他利益集团竞争的过程中,跨国公司具有其独特的利益偏好和政治能力。首先,作为在国外拥有资产的国内集团,跨国公司对相互依赖敏感性和脆弱性的感受程度都很高,这必然使其更加关注外交政策的制定和变化。其次,跨国公司拥有雄厚的财力和一体化的内部组织结构,这又使其拥有相当强大的政治活动能力。当然,跨国公司强大的政治能力也给他们的政治动员带来了负面的影响。工商业利益集团的活动很容易引起普通民众的反感和警惕,这一点也决定了跨国公司政治动员的方式和程度。

议程塑造:营造有利的政策环境

无论是在国际政治舞台,还是在国内政治社会中,决策者每天面对的是无以计数的信息和问题。相对于有限的决策资源,客观世界存在的问题和信息几乎是无限的。因此,任何决策者面临的首要问题是从无限的信息和问题中选择他们认为重要的问题来加以解决。美国政治学家托马斯•戴伊认为,设定议事日程,是政策制定过程中“最重要的阶段”,“那些不被界定为问题的社会状况永远不会成为政策问题,永远不会成为新闻,永远不会引起政府官员的关注。确定问题是什么比认定解决问题的答案是什么甚至更为重要。”

美国学者瓦斯克和曼斯巴赫认为,如果把政治系统中任何具体的、可观察到的价值体现定义为政治筹码的话,那么政治议程就是:“行为者在争论不休的各种问题当中配置筹码的计划。”在相互依赖的国际政治舞台上,由于问题领域的分化和权力转化的障碍,各国都争相选择本国资源优势最强的领域展开互动,围绕议程的设置斗争实际上是一个权力转化效率最大化的过程。这个过程打破了传统的国家实力的强弱区别,弱国虽然在总体权力结构中处于劣势,但可以在特定的问题领域取得局部的权力优势,从而可以与强国展开讨价还价。

在国内政治社会中,政策议程的设置也是一个国内资源有效整合的过程。当一个问题被列入国家的政策议程后,决策者的决定将对社会各个集团之间的利益和资源配置产生重大的影响。国内资源的整合效率在很大程度上决定了国家进行政策调整的能力,也就是国家在相互依赖关系的脆弱性程度,并直接决定了国家讨价还价的能力。另一方面,在多元化的社会当中,政策议程并不完全由领导人和政府官员来决定,各个利益集团也可以通过选择、提出和转化议题来表达自己的利益诉求。利益集团选择、提出和转化问题的过程就是塑造政策议程的过程,这个过程实际上是利益集团争夺政治资源的主要内容之一。

托马斯•戴伊为美国政治“自上而下的政策制定”绘制了这样一幅图景。议事日程的设定始于银行家和企业家的会议室里,始于律师事务所和投资公司的起居室里,始于媒体大王的编辑部会议室里,始于基金会和智囊团代理人的聚会里。先确定问题然后讨论不同的解决方案。强有力的人物开始琢磨社会问题,如果他们认为有,便接着考虑如何对付它。精英集团大量的公司社团之间的来往、大量的职业交往、大量的社会接触,都促使精英集团就什么社会状况值得国家关注达成一致。精英集团的所思所想被传达到各种基金会、智囊团以及政策策划组织之后,政策制定的过程便拉开了序幕。

戴伊的观点可能有些偏激,但是透过这段描述,可以体会到由大企业主、银行家、律师、新闻媒体和基金会组成的美国权势集团的政治地位和作用,也可以洞察到跨国公司影响和塑造美国内外政策议程的能力和手段。

沟通信息:“第四权力”背后的掌权者

信息是任何决策行为的基础。制定一项政策,就是发现问题、分析问题和解决问题的过程,在议程设置、政策形成、政策采纳、政策执行和政策评估这五个环节中,信息都是不可或缺的基本条件。信息在人类社会生活中的运用可以说同人类的历史一样古老。中国古人很早就知道用飞鸽传书、烽火接力的方式传递信息,秦始皇统一中国的过程中把建立全国性的邮政驿道作为其统治的重要的手段。

由于信息传播成本的下降,人类进入了信息的时代。这个时代面临的一个重大问题是信息的泛滥。信息越来越多,而如何使人们关注信息成为问题。由于“信息的充裕而导致关注的贫乏”,形成了所谓的“充足悖论”。这样一来,报刊、电视编辑、著名记者和专栏作家以及某些专家学者成为新的权力来源,因为这些人掌握着鉴别信息、筛选信息和放大信息的资源。新闻媒体因此成为政治社会中独立于立法、行政和司法之外的“第四权力”。然而,进一步的研究表明,美国的主流媒体都是企业化运作的私营机构,在记者、编辑和专栏作家背后是拥有报纸和电视台股份的公司董事会。透过资本的力量,跨国公司不仅发挥着沟通信息的作用,而且也能够发挥筛选、过滤和放大信息的作用。

人类社会中的信息大致可以分为三类:免费信息、商业信息和战略信息。对于国家间关系而言,战略信息的作用尤其关键。在国家间相互依赖的情况下,跨国公司的直接投资可以被视为一种“高成本信号”。跨国投资行为的发生表明国家间的相互依赖达到了相当高的水平,在这种情况下,国家间的冲突可以通过两种机制获得和平解决。首先,由于从挑起冲突中获得的利益可能小于付出的成本,一国宁愿妥协而不继续斗争;其次,相互依赖可以传递可信的信号,从而打消军事冲突的必要性。由于透过相互依赖传递的“高成本信号”确实可信,博弈的双方能够降低信息的不确定性和误判,从而使通过非武力方式进行讨价还价的可能性增加。

在相互依赖的情况下,跨国公司在获知和沟通战略信息方面具有特殊的优势。首先,跨国公司直接在东道国进行投资和经营活动,他们能够深入到东道国社会生活的各个方面,从而获取第一手的关于所在国国情、民意的信息。跨国公司在信息方面的权威性和可信度能够有力地影响母国的决策过程中。其次,跨国公司的高层社会地位能够在双方的决策机制中提供畅通的信息沟通渠道。跨国公司的高级管理人员在各个国家内部都属于上层集团成员,他们拥有各种社会关系和社交网络,同掌握国家政治、经济大权的人物发生直接接触和联系,这使信息的传递更加确实可靠。从这个意义上讲,跨国公司是信息时代“第四权力”背后的掌权者。

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